Sbírka rozhodnutí NSS - 4510/2023 SHROMAŽĎOVACÍ PRÁVO:

3. 1. 2024 Autor: Hana Sirová

I. Rozpuštění shromáždění podle § 12 odst. 5 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění účinném od 1. 11. 2016, má povahu faktického úkonu správního orgánu, proti kterému se lze bránit zásahovou žalobou podle § 13 téhož zákona ve spojení s § 82 s. ř. s.

II. Zástupce úřadu je povinen podle § 12 odst. 5 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění účinném od 1. 11. 2016, sdělit důvod rozpuštění shromáždění rovněž svolavateli ve výzvě k ukončení shromáždění. Důvod musí být svolavateli a případně následně účastníkům shromáždění sdělen zřetelně a srozumitelně tak, aby se s ním mohli seznámit a aby alespoň rámcově věděli, proč bylo shromáždění rozpuštěno. Sdělený důvod musí odpovídat některému ze zákonných důvodů, pro které lze shromáždění rozpustit podle § 12 téhož zákona. Důvod nelze dodatečně měnit v řízení o žalobě proti rozpuštění shromáždění.

III. Zástupce úřadu je oprávněn rozpustit shromáždění podle § 12 odst. 4 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění účinném od 1. 11. 2016, rovněž v případě, neřídí-li se účastníci shromáždění pokyny zástupce úřadu udělenými v místě shromáždění podle § 8 odst. 4 téhož zákona a nepodařilo-li se nápravu zjednat jiným způsobem.

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2023, čj. 8 As 334/2021-34)

Prejudikatura: č. 1778/2009 Sb. NSS a č. 2553/2012 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 30/1998 Sb., č. 88/2015 Sb.

ÚS (sp. zn. II. ÚS 164/15), a č. 282/2017 Sb.

Věc: Nacionalisté, z. s., proti Úřadu městské části Brno-střed o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného.

Nejvyšší správní soud se v této věci zabýval právní povahou rozpuštění shromáždění podle § 12 odst. 5 zákona o právu shromažďovacím a důvodem, pro který zástupce žalovaného shromáždění žalobce rozpustil. Dále se zabýval tím, zda nerespektování pokynů zástupce úřadu udělených podle § 8 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím může být důvodem k rozpuštění shromáždění podle § 12 odst. 4 téhož zákona.

Žalobce svolal na 1. 5. 2019 v Brně shromáždění formou průvodu, který měl vyjít ze Zelného trhu a skončit na Mendlově náměstí. Průvod došel do prostoru tramvajové smyčky Nové sady, kde zástupce žalovaného vyzval žalobce kolem 20:02 hod. ke změně trasy pochodu. Poté kolem 20:12 hod. zástupce žalovaného shromáždění rozpustil.

Žalobce následně podal u Krajského soudu v Brně žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného. Ten měl spočívat ve vydání výzvy ke změně trasy průvodu a v rozpuštění shromáždění. Krajský soud rozsudkem ze dne 14. 9. 2021, čj. 31 A 76/2019-132, určil, že rozpuštění shromáždění bylo nezákonné (výrok I.). Ve zbylém rozsahu žalobu zamítl (výrok II.).

Na základě provedeného dokazování dospěl krajský soud k závěru, že v době od 20:02 do 20:07 hod. byl žalobce vyzván k ukončení shromáždění v prostoru tramvajové smyčky. Následně došlo k dohodě mezi žalobcem a žalovaným o změně trasy. Žalobce upravil v souladu s touto dohodou pozici průvodu. Poté spolu zástupce žalobce a žalovaného komunikovali. Na obsahu rozhovoru se však zpětně neshodli. Tato komunikace nebyla ani nijak zachycena. Zástupce žalovaného vyhlásil rozpuštění shromáždění ve chvíli, kdy byl průvod seřazen směrem k hlavnímu nádraží. V tento okamžik neměli účastníci pochodu v rukou žádné pochodně. Pochodně byly na místo přineseny ve stejné době, kdy bylo vyhlašováno rozhodnutí o rozpuštění shromáždění.

Rozpuštění shromáždění bylo odůvodněno takto: „Ve smyslu ustanovení § 12 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím rozpouštím toto shromáždění. Důvodem je neuposlechnutí výzvy zástupce úřadu ke změně místa konání tohoto shromáždění. Svolavatel nepřistoupil ani na navrženou náhradní trasu. Vyzývám účastníky shromáždění, aby se pokojně rozešli. Kdo této výzvy neuposlechne, dopustí se přestupku podle ustanovení § 14 odst. 1 písm. d) zákona o právu shromažďovacím. Shromáždění je tímto rozpuštěno.“ Důvodem rozpuštění shromáždění proto nebylo, že by účastníci páchali trestné činy nebo že by měli zakryté obličeje. Z provedeného dokazování zároveň jednoznačně nevyplývalo, že by důvodem pro rozpuštění byla skutečnost, že účastníci měli u sebe střelné zbraně, výbušniny, pyrotechnické výrobky nebo jiné předměty, jimiž lze ublížit na zdraví. Během vyhlášení rozhodnutí o rozpuštění shromáždění a po jeho rozpuštění sice byly na místo přineseny pochodně, které byly rozdány a poté zapáleny, avšak o pochodních jako zbraních podle § 7 odst. 3 zákona o právu shromažďovacím nebylo v rozhodnutí o rozpuštění nic řečeno. Argumentace charakterem pochodní a jejich symbolickým významem se poprvé objevila až ve vyjádření k žalobě. Důvodem rozpuštění shromáždění tak byla skutečnost, že se účastníci neřídili pokyny a výzvami úřadu. Těmi měla být výzva ke změně místa shromáždění, pokyn vydat se na dohodnutou trasu a pokyn nezapalovat pochodně.

Krajský soud se proto dále zabýval tím, zda výzvy a pokyny byly organizátorům shromáždění sděleny. Z provedeného dokazování vyplynulo, že jediná výzva ke změně trasy, potažmo dohoda na změně trasy, proběhla mezi žalobcem a žalovaným v 20:02 hod. (respektive v 20:07 hod.). Po dohodě došlo ke změně postavení čela průvodu tak, že průvod směřoval k hlavnímu nádraží. Svoje postavení upravila i policie tak, aby zajistila možnost pochodu průvodu. Výzva k ukončení shromáždění v prostoru tramvajové smyčky v 20:02 hod. byla konzumována následnou dohodou mezi žalobcem a žalovaným v 20:07 hod. Nebylo prokázáno, že by v časovém rozmezí od 20:07 hod. do okamžiku rozpuštění shromáždění bylo žalobci sděleno jakékoliv další rozhodnutí týkající se změny místa konání shromáždění nebo trasy pochodu. Pouze zástupce žalovaného tvrdil existenci výzvy ke změně trasy a dalších pokynů. Ostatní osoby buď další výzvu neslyšely, nebo ji výslovně popřely. Žalovaný proto neprokázal, že by rozpuštění shromáždění předcházela výzva ke změně místa konání shromáždění nebo jeho trasy.

Protože nebylo prokázáno naplnění podmínek pro vydání výzvy podle § 12 odst. 5 zákona o právu shromažďovacím, došlo k rozpuštění shromáždění žalovaným nezákonně. Krajský soud se proto nezabýval charakterem pochodní, pochodňových pochodů a žalobce. Jde-li o výzvu z 20:02 hod., žalobce v jejím důsledku nebyl zkrácen na svých právech. Dohodl se totiž s žalovaným na změně trasy, která odpovídala požadavkům žalobce na její délku. V tomto rozsahu tedy krajský soud žalobu zamítl jako nedůvodnou.

Žalovaný (stěžovatel) podal proti výroku I. rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Zástupce stěžovatele ve výpovědi před krajským soudem uvedl, že se účastníci po dohodě o změně trasy sešikovali směrem k hlavnímu nádraží a chtěli použít pro zbytek průvodu pochodně. Následně diskutoval se zástupcem žalobce, kterému sdělil, že v případě zapálení pochodní vidí nebezpečí pro zdraví účastníků shromáždění. Vydal pokyn pochodně nezapalovat. Následně dostal zprávu od policie, že je trasa připravena, a vydal pokyn, aby se vydali na pochod. Zástupce žalobce však po přípravě trojstupu odmítl pokračovat v pochodu. Zástupce stěžovatele proto vyzval zástupce žalobce, aby pokračovali ve shromáždění po nově dohodnuté trase, což však opětovně odmítl. Na základě toho vyzval žalobce, aby shromáždění ukončil, a jelikož tak neurčil, tak shromáždění rozpustil. Neuposlechnutí pokynů, aby nebyly zapalovány louče, aby se shromáždění vydalo na pochod a aby se pokračovalo po dohodnuté trase, byly důvodem pro rozpuštění shromáždění. Před rozpuštěním shromáždění nebyla na místě žádná zapálená louč. Zástupce stěžovatele však viděl, jak se rozdávají, a proto vyzval k ukončení shromáždění. Louče byly nachystány v krabicích. Obával se, že účastníci shromáždění ohrozí sami sebe. Situace spěla k zapálení pochodní.

Stěžovatel nemohl v souladu se zásadou minimalizace zásahu do základních práv zakázat shromáždění předem z důvodu nošení pochodní. Musel vyčkat, až dojde k ohrožení zdraví. Nečekal však, až dojde k zapálení pochodní či újmě na zdraví, ale rozpustil shromáždění již v okamžiku, kdy se neshodl se zástupcem žalobce na dalším postupu kvůli pochodním. Ten následně odešel dát pokyn k přinesení pochodní a účastníci přinesli bednu s pochodněmi a zapálili je. To vysvětluje, proč k zapálení pochodní došlo až po rozpuštění shromáždění. Zástupce stěžovatele totiž nečekal na jejich zapálení, ale na projev vůle zástupce žalobce, že budou dále pochodovat pouze s pochodněmi. Krajský soud proto hodnotil závěr shromáždění zjednodušeně, lineárně a bez souvislostí.

Přestože na místě zaznělo, že důvodem pro rozpuštění shromáždění bylo neuposlechnutí výzvy, šlo mj. o výzvu k nezapalování pochodní. Z videozáznamu po rozpuštění shromáždění je patrné, že zástupce stěžovatele nesouhlasil se zapalováním pochodní. Výzva k nezapalování pochodní zazněla. Protože důvodem rozpuštění byla výzva v souvislosti s používáním pochodní, měl se soud zabývat důvodem pro rozpuštění podle § 12 odst. 4 ve spojení s § 7 odst. 3 zákona o právu shromažďovacím. Krajský soud formalisticky hodnotil důvod rozpuštění jako neuposlechnutí výzvy a zabýval se otázkou, zda tato výzva zazněla. Vyhnul se proto řešení právní otázky, zda je pochodeň zbraň či zda pochodeň sloužila k pohrůžce násilí a vyvolání strachu. Tato otázka je však podstatná pro posouzení naplnění důvodu pro rozpuštění podle § 12 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím.

Nelze trvat na tom, že odůvodnění rozpuštění shromáždění musí být precizní. Bylo evidentní, že zástupce stěžovatele neuposlechnutím výzvy myslel rovněž výzvu k nezapalování pochodní. Rozpuštění shromáždění je zásah na místě a řídí se pouze podmínkami podle zákona o právu shromažďovacím. Zásahy na místě jsou méně formalizované správní akty. Jsou proto na ně kladeny nižší nároky stran odůvodnění. Postačí proto sdělit hlavní důvody pro rozpuštění shromáždění. Krajský soud uvedl, že de iure „byla důvodem rozpuštění shromáždění skutečnost, že se účastníci shromáždění neřídili pokyny a výzvami úřadu, kterými v posuzované věci měla být výzva ke změně místa konání shromáždění spočívající v ukončení shromáždění a nepřistoupení na navrženou náhradní trasu, pokyn vydat se na dohodnutou trasu a pokyn nezapalovat pochodně“. Následně však uvedl, že se nebude charakterem pochodní, pochodňových pochodů a charakterem žalobce zabývat, neboť nešlo o důvody pro vydání výzvy podle § 12 odst. 5 zákona o právu shromažďovacím. Krajský soud si tak protiřečil.

Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že rozpuštění shromáždění nebylo odůvodněno tím, že mělo dojít k zapálení pochodní. Tento důvod se poprvé objevil až v písemném podání stěžovatele. Je nepřípustné zpětně odůvodňovat nezákonný postup. K zapalování pochodní navíc došlo až poté, co bylo shromáždění rozpuštěno. Stěžovatel byl s využitím pochodní srozuměn a nic proti tomu nenamítal.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

Z ODŮVODNĚNÍ:

(…)

III.2 K důvodu rozpuštění shromáždění

[19] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval důvodem, pro který zástupce stěžovatele shromáždění žalobce rozpustil. Krajský soud dospěl k závěru, že tímto důvodem bylo pouze to, že se účastníci shromáždění neřídili pokyny zástupce stěžovatele. Stěžovatel namítá, že důvodem pro rozpuštění shromáždění bylo neuposlechnutí mj. výzvy k nezapalování pochodní. Důvodem rozpuštění tak byla výzva v úzké souvislosti s používáním pochodní. Krajský soud se měl proto zabývat důvodem rozpuštění shromáždění podle § 12 odst. 4 ve spojení s § 7 odst. 3 zákona o právu shromažďovacím.

[20] Podle § 7 odst. 3 zákona o právu shromažďovacím platí, že účastníci shromáždění nesmějí mít u sebe střelné zbraně, výbušniny nebo pyrotechnické výrobky. Rovněž nesmějí mít u sebe jiné předměty, jimiž lze ublížit na zdraví, lze-li z okolností nebo z chování účastníků usuzovat, že mají být užity k násilí nebo pohrůžce násilím.

[21] Podle § 12 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím platí, že shromáždění může být rozpuštěno způsobem stanoveným v odstavci 5, jestliže se lze důvodně domnívat, že jeho účastníci při něm páchají trestné činy, pokud se účastníci neřídí rozhodnutím úřadu nebo nebyly splněny povinnosti účastníků shromáždění podle § 7 odst. 3 a 4 a nápravu se nepodařilo zjednat jiným způsobem, zejména zákrokem proti jednotlivým účastníkům shromáždění.

[22] Podle § 12 odst. 5 téhož zákona dále platí, že rozpuštění je zásahem na místě. Shromáždění rozpouští zástupce úřadu výzvou svolavateli, aby shromáždění ukončil. Pokud svolavatel neučiní účinná opatření, aby se účastníci pokojně rozešli, zejména je nevyzve k rozchodu, sdělí zástupce úřadu účastníkům, že shromáždění je rozpuštěno, a vyzve je, aby se pokojně rozešli. Sdělení musí obsahovat důvody k rozpuštění a upozornění na následky neuposlechnutí této výzvy a musí být učiněno takovým způsobem, aby bylo účastníkům srozumitelné a aby se s ním všichni účastníci shromáždění mohli seznámit.

[23] Právo pokojně se shromažďovat je podle čl. 19 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) zaručeno. Shromažďovací právo patří k základním pilířům demokratického státu. Jeho uplatňování představuje jednu z hlavních forem aktivní účasti na veřejném životě a poskytuje lidem účinný prostředek k vyjadřování názorů na politické i jiné společenské otázky. Jeho prostřednictvím dochází ke kolektivnímu výkonu svobody projevu (nálezy Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2015, sp. zn. II. ÚS 164/15, č. 88/2015 Sb. ÚS, bod 22, a ze dne 27. 6. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 21/16, č. 282/2017 Sb., body 56 až 57). Shromažďovací právo není absolutní. Lze jej omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu (čl. 19 odst. 2 Listiny). Zákon o právu shromažďovacím upravuje podmínky, za nichž může být shromáždění správním orgánem zakázáno nebo za jejichž splnění může dojít k jeho rozpuštění.

[24] Z výše citovaného § 12 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím vyplývá, že zástupce úřadu může rozpustit právě probíhající shromáždění z důvodu, i) že se lze důvodně domnívat, že jeho účastníci při něm páchají trestné činy, ii) pokud se účastníci neřídí rozhodnutím úřadu nebo iii) pokud nebyly splněny povinnosti účastníků shromáždění podle § 7 odst. 3 a 4 zákona o právu shromažďovacím. Rozpustit shromáždění z těchto důvodů lze pouze v případě, nepodařilo-li se nápravu zjednat jiným způsobem, a to zejména zákrokem proti jednotlivým účastníkům shromáždění.

[25] Rozpuštění shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím ve znění účinném do 31. 10. 2016 bylo rozhodnutím na místě podle § 143 odst. 1 písm. d) správního řádu, které se vyhlašovalo ústně. O ústním vyhlášení byl správní orgán povinen vydat účastníkovi písemné potvrzení a následně byl povinen mu bez zbytečného odkladu doručit písemné vyhotovení rozhodnutí (rozsudek NSS ze dne 13. 12. 2011, čj. 2 As 86/2011-62, č. 2553/2012 Sb. NSS, Sdružení Stop genocidě). Novelou provedenou zákonem č. 252/2016 Sb. došlo ke změně právní povahy rozpuštění shromáždění. Podle § 12 odst. 5 zákona o právu shromažďovacím ve znění účinném od 1. 11. 2016 je rozpuštění shromáždění nově výslovně upraveno jako zásah na místě. Důvodová zpráva k novele k tomu uvádí, že „v § 12 se zpřesňuje postup při rozpuštění shromáždění na místě. Stanovuje se především, že rozpuštění je bezprostředním zásahem na místě, nejde tedy o rozhodnutí ústně vyhlášené na místě. Tato změna je reakcí na změnu judikatury, která se nevyvíjela jednoznačně. Po dlouhou dobu v souladu se záměrem zákonodárce bylo rozpuštění považováno za faktický úkon správního orgánu, proti němuž byly opravným prostředkem tzv. námitky. Posléze však Nejvyšší správní soud posoudil rozpuštění shromáždění za rozhodnutí ústně vyhlášené na místě. Takový přístup je však nepraktický, mj. s ohledem na konsekvence daného postupu (doručování písemného vyhotovení rozhodnutí, otázka účastenství, administrativní náročnost, dvoukolejnost řízení o námitkách a o žalobě proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu a další).“ Rozpuštění shromáždění tak představuje faktický úkon správního orgánu, proti kterému se lze bránit zásahovou žalobou podle § 13 zákona o právu shromažďovacím ve spojení s § 82 s. ř. s.

[26] Přestože jde o faktický úkon správního orgánu, je zástupce úřadu povinen při rozpuštění shromáždění dodržet zákonný postup podle § 12 odst. 5 zákona o právu shromažďovacím. Předně je povinen vyzvat svolavatele, aby shromáždění ukončil. Pokud svolavatel neučiní účinná opatření, aby se účastníci pokojně rozešli, zejména je nevyzve k rozchodu, sdělí následně zástupce úřadu účastníkům, že shromáždění je rozpuštěno, a vyzve je, aby se pokojně rozešli. Sdělení musí obsahovat důvody k rozpuštění a upozornění na následky neuposlechnutí této výzvy a musí být učiněno takovým způsobem, aby bylo účastníkům srozumitelné a aby se s ním všichni účastníci shromáždění mohli seznámit. Sdělení důvodů rozpuštění shromáždění je podstatné pro to, aby se svolavatel a účastníci shromáždění mohli proti rozpuštění bránit žalobou podle § 13 zákona o právu shromažďovacím. Důvod rozpuštění by proto měl zástupce úřadu sdělit rovněž svolavateli již ve výzvě k ukončení shromáždění (Černý, P. § 12. In: Černý, P.; Lehká, M. Zákon o právu shromažďovacím. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 214). Protože rozpuštění shromáždění představuje faktický úkon správního orgánu, není třeba na místě vydávat písemné potvrzení o rozpuštění shromáždění a následně doručovat písemné vyhotovení rozhodnutí, jak tomu bylo za předcházející právní úpravy (viz bod [25] výše). Zároveň nelze klást na kvalitu sdělení důvodů pro rozpuštění shromáždění stejné nároky jako na odůvodnění správních rozhodnutí. Rozpuštění shromáždění se často děje za zvýšeného hluku a v emočně vypjaté situaci. Podstatné proto je, aby důvody rozpuštění shromáždění byly sděleny zřetelně a srozumitelně tak, aby se s nimi mohli svolavatel a všichni účastníci shromáždění seznámit a aby alespoň rámcově věděli, proč bylo shromáždění rozpuštěno. Sdělený důvod rozpuštění shromáždění zároveň musí odpovídat některému ze zákonných důvodů, pro které lze shromáždění podle § 12 zákona o právu shromažďovacím rozpustit. Při přezkumu zákonnosti rozpuštění shromáždění v řízení o zásahové žalobě pak soud zkoumá, zda byly splněny zákonné podmínky pro rozpuštění shromáždění. Vychází při tom z důvodů, které zástupce úřadu sdělil svolavateli a účastníkům shromáždění na místě. Ty totiž společně s faktickým rozpuštěním shromáždění představují případný zásah do práv svolavatele nebo účastníka shromáždění, proti kterému se lze bránit zásahovou žalobou. Žalovaný správní orgán proto nemůže v řízení před soudem dodatečně měnit nebo rozšiřovat důvody, pro které shromáždění rozpustil. V opačném případě by žalovaný správní orgán mohl dodatečně přijít s důvodem, který nebyl při rozpuštění shromáždění sdělen, a proti kterému svolavatel nebo účastníci shromáždění nemohli relevantně brojit.

[27] Krajský soud na základě provedeného dokazování zjistil, že zástupce stěžovatele účastníkům shromáždění sdělil, že „ve smyslu ustanovení § 12 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím rozpouštím toto shromáždění. Důvodem je neuposlechnutí výzvy zástupce úřadu ke změně místa konání tohoto shromáždění. Svolavatel nepřistoupil ani na navrženou náhradní trasu. Vyzývám účastníky shromáždění, aby se pokojně rozešli. Kdo této výzvy neuposlechne, dopustí se přestupku podle ustanovení § 14 odst. 1 písm. d) zákona o právu shromažďovacím. Shromáždění je tímto rozpuštěno.“ Důvodem rozpuštění shromáždění tak bylo to, že žalobce i) neuposlechl výzvu ke změně místa konání shromáždění a ii) nepřistoupil na navrženou náhradní trasu. Zástupce stěžovatele proto shromáždění nerozpustil z důvodu, že by účastníci shromáždění měli u sebe střelné zbraně, výbušniny, pyrotechnické výrobky nebo jiné předměty, jimiž lze ublížit na zdraví podle § 7 odst. 3 zákona o právu shromažďovacím, jak správně podotkl krajský soud (bod 36 a 37 napadeného rozsudku). Na tomto závěru nemění nic skutečnost, že měl zástupce stěžovatele (dle jeho tvrzení) vydat před rozpuštěním shromáždění pokyn, aby nebyly zapalovány pochodně, a že po rozpuštění shromáždění byly pochodně zapáleny a následně k výzvě zástupce stěžovatele uhašeny. Zástupce stěžovatele totiž účastníkům shromáždění nesdělil, že by důvodem rozpuštění shromáždění bylo to, že účastníci shromáždění měli u sebe pochodně a že z jejich chování nebo z okolností bylo možné usuzovat, že pochodně mají být užity k násilí nebo pohrůžce násilím. Krajský soud se proto správně nezabýval důvodem rozpuštění shromáždění podle § 12 odst. 4 ve spojení s § 7 odst. 3 zákona o právu shromažďovacím a tím, zda je pochodeň zbraň či zda pochodně sloužily k násilí nebo pohrůžce násilí.

[28] Nejvyšší správní soud v této souvislosti podotýká, že stěžovatel teprve v řízení před krajským soudem ve vyjádření k žalobě uvedl, že důvodem rozpuštění shromáždění bylo i to, že účastníci shromáždění měli pochodně jako zbraň (§ 7 odst. 3 zákona o právu shromažďovacím) a že se shromáždění odchýlilo od oznámeného účelu shromáždění (§ 12 odst. 3 téhož zákona). Krajský soud při posuzování zákonnosti rozpuštění shromáždění k těmto důvodům správně nepřihlédl. Zástupce stěžovatele totiž tyto důvody účastníkům řízení nesdělil při rozpuštění shromáždění podle § 12 odst. 5 zákona o právu shromažďovacím. Důvody rozpuštění shromáždění sdělené na místě nemůže stěžovatel doplňovat novými důvody v řízení o žalobě (viz bod [26] výše).

[29] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že důvodem pro rozpuštění shromáždění bylo to, že žalobce neuposlechl výzvu zástupce stěžovatele ke změně místa konání shromáždění a že nepřistoupil na navrženou náhradní trasu (viz bod [27] tohoto rozsudku).

III.3 Nerespektování pokynů zástupce úřadu jako důvod k rozpuštění shromáždění

[30] Krajský soud právně kvalifikoval důvod rozpuštění shromáždění tak, že se účastníci shromáždění neřídili rozhodnutím úřadu podle § 12 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím. Krajský soud tak zjevně dospěl k závěru, že pokyny zástupce úřadu podle § 8 odst. 4 téhož zákona spadají pod pojem „rozhodnutí úřadu“, jejichž nerespektování může vést k rozpuštění shromáždění. Nejvyšší správní soud se proto dále zabýval tím, zda je tato úvaha správná. Přestože do této otázky nemíří kasační argumentace stěžovatele, je její vyřešení nezbytné pro posouzení důvodnosti zbylých kasačních námitek. Jestliže by totiž nerespektování pokynů zástupce úřadu nemohlo vést k rozpuštění shromáždění podle § 12 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím, bylo by nadbytečné zabývat se tím, kdo je povinen existenci pokynů prokázat.

[31] Nejvyšší správní soud se předně zabýval právní povahou pokynů zástupce úřadu. Podle § 8 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím platí, že zástupce úřadu může v místě shromáždění udílet pokyny sloužící k zajištění účelu shromáždění, k odstranění rozporů při střetu práv více svolavatelů, včetně pokynu k úpravě místa konání shromáždění, nebo při střetu různých práv a k ochraně veřejného pořádku, zdraví a majetku. Z citovaného ustanovení vyplývá, že zástupce úřadu je oprávněn v místě shromáždění udílet pokyny v závislosti na aktuální situaci, a to tak, aby byl zajištěn účel shromáždění, k odstranění rozporů při střetu práv více svolavatelů nebo při střetu různých práv a k ochraně veřejného zdraví a majetku. Jde o faktické úkony s přímými právními důsledky pro jejich adresáty, jejichž účelem je bezprostředně regulovat shromáždění a chování osob, jichž se shromáždění dotýká (Černý, P. § 8 In: Černý, P.; Lehká, M. Zákon o právu shromažďovacím. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 137). Pokyn tak nepředstavuje správní rozhodnutí. Není totiž výsledkem formalizovaného řízení, jako tomu je v případě správního rozhodnutí podle § 9 ve spojení s § 67 odst. 1 správního řádu.

[32] Jak však již Nejvyšší správní soud uvedl v bodě [24] výše, zástupce úřadu může rozpustit shromáždění mj. tehdy, pokud se účastníci neřídí rozhodnutím úřadu (§ 12 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím). Je proto otázkou, zda pod pojem „rozhodnutí úřadu“ spadají i pokyny zástupce úřadu podle § 8 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím, přestože jde o faktický úkon správního orgánu.

[33] Při výkladu pojmu „rozhodnutí úřadu“ pro účely určení rozsahu pravomoci zástupce úřadu rozpustit shromáždění je nutné použít všech standardních výkladových metod, tedy vyjít z jazykového významu užitých slov, zohlednit systematiku zákona, sledovat smysl a účel dané úpravy a vzít v úvahu specifické okolnosti vzniku vykládaného ustanovení, to vše „v rámci mezí daných ústavně založenou povinností soudu interpretovat ‚jednoduché‘ právo ústavně konformním způsobem. Vzájemný vztah mezi jednotlivými výkladovými metodami nesmí být nahodilý – žádná z těchto výkladových metod nemůže mít sama o sobě přednost před ostatními, nýbrž musí být užity jako dílčí nástroje pro hledání takového výkladu zákona, který co nejvíce odpovídá hodnotám, na nichž je založen moderní ústavní stát, a principům, jimiž je veden.“ (rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 10. 2008, čj. 7 Afs 54/2006-155, č. 1778/2009 Sb. NSS, Komerční banka, bod 50)

[34] Pokud jde o jazykový výklad, který je pouhým prvotním přiblížením se smyslu a skutečného obsahu právní normy (nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.), zákon o právu shromažďovacím v § 12 odst. 4 výslovně hovoří pouze o možnosti rozpustit shromáždění, neřídí-li se účastníci rozhodnutím úřadu. Nestanovuje však možnost rozpustit shromáždění i v případě, neřídí-li se účastníci pokyny zástupce úřadu.

[35] Dále je třeba přihlédnout k historickému výkladu, tedy záměru zákonodárce. Oprávnění zástupce úřadu rozpustit shromáždění pro nerespektování rozhodnutí úřadu nově stanovila novela provedená zákonem č. 252/2016 Sb. Z důvodové zprávy k novele nic bližšího k tomuto oprávnění nevyplývá. Důvodová zpráva neuvádí, o jaké konkrétní rozhodnutí úřadu se má jednat a zda je zástupce úřadu oprávněn rozpustit shromáždění i v případě, jestliže se účastnící neřídí jeho pokyny. Z důvodové zprávy však vyplývá, že cílem novely mj. bylo, aby úřad nově mohl před samotným konáním shromáždění stanovit podmínky jeho konání, a to pro účely ochrany veřejného pořádku nebo práv a svobod jiných. Možnost rozpustit shromáždění, jestliže se účastníci neřídí rozhodnutím úřadu, proto zjevně směřuje primárně k rozhodnutí úřadu o stanovení podmínek konání shromáždění podle § 8 odst. 2 zákona o právu shromažďovacím. Nedodržení těchto podmínek proto může vést k rozpuštění shromáždění podle § 12 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím. Novela však současně v § 8 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím zakotvila pravomoc zástupce úřadu v místě shromáždění udílet pokyny (viz bod [31] výše). Důvodová zpráva k tomu uvádí, že „zástupce úřadu na místě může udílet pokyny sloužící k zajištění pokojnosti shromáždění. Účelem ustanovení je udělit pravomoc k regulaci shromáždění vůči komukoliv – svolavateli, účastníkovi shromáždění i neúčastníkovi, příp. vykonavateli jiného práva. Ustanovení míří např. i na narušování shromáždění nezúčastněnými osobami, může se týkat i pokynů řidičům na vozovce, kde prochází průvod atd.“ Zákonodárce proto zjevně zamýšlel, aby bylo možné regulovat shromáždění nejen před jeho konáním cestou rozhodnutí podle § 8 odst. 2 zákona o právu shromažďovacím, nýbrž i přímo na místě při jeho konání cestou pokynů zástupce úřadu podle § 8 odst. 4 téhož zákona.

[36] Jde-li o systematický výklad, zákon o právu shromažďovacím rozlišuje mezi rozhodnutím úřadu (o stanovení podmínek shromáždění podle § 8 odst. 2 a o zákazu shromáždění podle § 10) a mezi pokynem zástupce úřadu podle § 8 odst. 4 tohoto zákona. Tyto pojmy vzájemně nesměšuje [viz například § 14 odst. 1 písm. d) zákona o právu shromažďovacím, podle kterého fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že nesplní pokyn zástupce úřadu nebo policisty udělený na základě § 8 odst. 4, a § 14 odst. 3 písm. b) téhož zákona, podle kterého fyzická osoba se jako svolavatel shromáždění dopustí přestupku tím, že pořádá shromáždění, které je na základě zákona nebo rozhodnutí úřadu zakázáno, nebo takové zakázané shromáždění svolává]. To by nasvědčovalo spíše tomu, že § 12 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím dopadá pouze na rozhodnutí úřadu, nikoliv na pokyny zástupce úřadu.

[37] Nejvyšší správní soud se dále zabýval teleologickým výkladem, tedy samotným účelem a smyslem oprávnění zástupce úřadu rozpustit shromáždění, neřídí-li se účastníci rozhodnutím úřadu podle § 12 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím. Jak již uvedl Nejvyšší správní soud v bodě [23] výše, shromažďovací právo není absolutní. Lze jej zákonem omezit, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu (čl. 19 odst. 2 Listiny). Ochranu těchto zájmů zajišťuje úřad tím, že buď shromáždění zakáže (§ 10 zákona o právu shromažďovacím), nebo tím, že stanoví podmínky jeho konání (§ 8 odst. 2 téhož zákona). O těchto opatřeních rozhoduje úřad před tím, než se shromáždění koná. Úřad tak s ohledem na informační deficit nemůže předvídat pravou povahu shromáždění a chování účastníků v době jeho konání. Zákon o právu shromažďovacím proto umožňuje za účelem ochrany výše uvedených zájmů rozpustit konající se shromáždění na místě, jsou-li proto naplněny podmínky podle § 12 zákona o právu shromažďovacím. Ochranu právem chráněných zájmů zároveň zajišťuje zástupce úřadu (případně policista podle § 8 odst. 6 téhož zákona) tím, že v místě konání shromáždění může udílet pokyny (§ 8 odst. 4 téhož zákona). Pokyny v souladu se zásadou minimalizace zásahů umožňují pružně reagovat na aktuální situaci shromáždění (aby došlo k zajištění účelu shromáždění, k odstranění rozporů při střetu práv více svolavatelů nebo při střetu různých práv a k ochraně veřejného pořádku, zdraví a majetku), a to tak, aby shromáždění mohlo řádně proběhnout, aniž by došlo k jeho rozpuštění. Účel pokynů vydávaných na místě je proto stejný jako účel rozhodnutí o stanovení podmínek pro konání shromáždění podle § 8 odst. 2 zákona o právu shromažďovacím. Je jím konání shromáždění při současné ochraně právem chráněných zájmů. Nerespektování rozhodnutí úřadu o stanovení podmínek pro konání shromáždění účastníky může vést k tomu, že jsou ohroženy zájmy, k jejichž ochraně rozhodnutí bylo vydáno. V takovém případě může zástupce úřadu (případně subjekty uvedené v § 12 odst. 6 zákona o právu shromažďovacím), rozpustit shromáždění za účelem jejich ochrany, nepodařilo-li se nápravu zjednat jiným způsobem. Nerespektování pokynů zástupce úřadu rovněž může vést k ohrožení zájmů, k jejichž ochraně podle § 8 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím je zástupce úřadu oprávněn pokyny udílet. Vztahoval-li by se však § 12 odst. 4 téhož zákona pouze na rozhodnutí úřadu, neměl by zástupce úřadu jinou možnost, jak tyto zájmy chránit, než ukládáním pokut za neuposlechnutí pokynu [§ 14 odst. 1 písm. d) zákona o právu shromažďovacím]. Tato ochrana je však zjevně neefektivní, neboť by v daném okamžiku nezabránila tomu, aby shromáždění pokračovalo v ohrožování či porušování právem chráněných zájmů. Pojem „rozhodnutí úřadu“ podle § 12 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím je proto třeba vykládat tak, že se vztahuje i na pokyny podle § 8 odst. 4 téhož zákona. Pouze v takovém případě totiž bude možné efektivně chránit zájmy, k jejichž ochraně pokyny směřovaly, pakliže se jimi účastníci shromáždění neřídí a nepodařilo-li se zjednat nápravu jiným způsobem.

[38] Přestože jazykový a systematický výklad nasvědčují spíše tomu, že možnost rozpustit shromáždění podle § 12 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím dopadá pouze na rozhodnutí úřadu podle § 8 odst. 2 téhož zákona, dospěl Nejvyšší správní soud s ohledem na historický a zejména teleologický výklad regulace shromáždění ze strany úřadu a zástupce úřadu podle § 8 odst. 2 a 4 ve spojení s § 12 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím k závěru, že zástupce úřadu může rozpustit shromáždění podle § 12 odst. 4 tohoto zákona i v případě, neřídí-li se účastníci shromáždění pokyny zástupce úřadu podle § 8 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím. Krajský soud proto dospěl ke správnému (byť implicitnímu) závěru, že zástupce stěžovatele mohl rozpustit shromáždění z důvodu, že nebyly respektovány jeho pokyny (viz bod [29] výše). (…)