Právo na informace: dobrovolný svazek obcí jako povinný subjekt

19. 2. 2020 Autor: Radka Veselá

k § 49 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění účinném k 29. 6. 2018

k § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákonů č. 39/2001 Sb. a č. 61/2006 Sb.

Dobrovolné svazky obcí ve smyslu § 49 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, zřízené k uspokojování veřejných potřeb samosprávného charakteru, resp. za veřejným účelem, jsou povinnými subjekty ve smyslu § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.

(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 6. 2019, čj. 29 A 167/2018-56)

Prejudikatura: č. 1688/2008 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 30/2003 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 686/02) a č. 10/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 260/06).

Věc: Akciová společnost Jihlavské vodovody a kanalizace proti Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko o vydání rozhodnutí.

Žalobce jako žadatel požádal přípisem ze dne 4. 6. 2018 žalovaného jako osobu povinnou o poskytnutí specifikovaných informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Přípisem ze dne 29. 6. 2018 mu tajemník žalovaného sdělil, že žalovaný není povinným subjektem ve smyslu uvedeného zákona. Žalovaný dle žalobce v zákonné lhůtě neposkytl žalobci jím požadované informace ani nevydal rozhodnutí o odmítnutí žádosti.

Přípisem ze dne 9. 7. 2018 žalobce uplatnil vůči žalovanému stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace dle § 16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Přípisem ze dne 25. 7. 2018 tajemník žalovaného žalobci opakovaně sdělil, že žalovaný není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím.

Žalobce se následně žalobou podanou ke Krajskému soudu v Brně domáhal ochrany proti nečinnosti žalovaného při vyřizování jeho žádosti o poskytnutí informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím.

Žalobce namítal, že žalovaný v zákonné lhůtě svým nadřízeným orgánem, kterým je předseda předsednictva (§ 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím) nerozhodl o stížnosti žalobce na postup žalovaného při vyřizování žádosti o informace. Žalovanému je přitom znám názor Ministerstva vnitra na to, že žalovaný je osobou povinnou k poskytování informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím, a také na to, kdo je nadřízeným orgánem pro rozhodnutí o stížnosti. Přitom žalobce poukázal na usnesení Ministerstva vnitra ze dne 18. 10. 2016. Žalobce má za to, že tajemník žalovaného jako jeho zaměstnanec nemá žádné oprávnění zastupovat žalovaného při jednání se třetími osobami.

S poukazem na § 16a odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím žalobce namítal, že lhůta pro rozhodnutí předsedy předsednictva žalovaného o stížnosti žalobce na postup žalovaného při vyřizování žádosti o informace marně uplynula dne 24. 7. 2018. Žalovaný přitom v zákonné lhůtě neposkytl jím požadované informace, nevydal rozhodnutí o odmítnutí žádosti, ani nevydal rozhodnutí o stížnosti žalobce na postup žalovaného při vyřizování žádosti o informace.

Z uvedených důvodů je podle žalobce zřejmé, že žalovaný v zákonem stanovené lhůtě (ani do dne podání žaloby) nerozhodl o stížnosti žalobce na postup žalovaného při vyřizování žádosti o informace. Žalobce přitom vyčerpal veškeré zákonem stanovené prostředky ochrany před nečinností správního orgánu.

Proto navrhl, aby soud uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí o stížnosti žalobce. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že ve věci je nesporné, že tajemník žalovaného přípisem ze dne 29. 6. 2018 sdělil žalobci, že žalovaný není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Tento zákon obsahuje taxativní výčet subjektů, které mají povinnost poskytovat informace dle uvedeného zákona k jejich působnosti, nicméně mezi těmito subjekty se žalovaný nenachází. Přípisem ze dne 9. 7. 2018 žalobce uplatnil vůči žalovanému stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace dle § 16a odst. 1 písm. b) zákona. Přípisem ze dne 25. 7. 2018 sdělil tajemník žalovaného žalobci, že žalovaný není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Dále uvedl, že žalobce neuvedl žádný právní argument pro závěr, že by žalovaný měl být povinným subjektem ve smyslu uvedeného zákona. Žalovaný uvedl, že se na něj povinnost poskytovat informace dle uvedeného zákona nevztahuje, proto není povinen ani oprávněn jakkoli rozhodovat a postupovat podle tohoto zákona. Stížnost proto považuje za bezpředmětnou.

V reakci na vyjádření žalovaného byla soudu doručena replika, v níž žalobce setrval na žalobní argumentaci. Uvedl, že v řízení je zásadní především otázka, zda je žalovaný povinnou osobou k poskytnutí informace ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Co do veřejnoprávní povahy žalovaného, žalobce poukázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2018, čj. 10 As 258/2017-176, č. 3725/2018 Sb. NSS, a ze dne 22. 3. 2018, čj. 4 As 269/2017-97. Vzhledem k právnímu názoru Nejvyššího správního soudu má žalobce za to, že žalovaný splňuje všechna kritéria pro přiznání statutu veřejnoprávní instituce, jak je ve své rozhodovací praxi dlouhodobě a konstantně aplikují Nejvyšší správní soud a Ústavní soud. Další spornou otázkou podle žalobce je, zda je tajemník žalovaného jako jeho zaměstnanec oprávněn zastupovat žalovaného při jednání se třetími osobami, ačkoli stanovy žalovaného výslovně podmiňují takové oprávnění písemným zmocněním, a zda je tentýž tajemník žalovaného také nadřízeným orgánem ve smyslu § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím. Vzhledem k obsahu stanov a s ohledem na platnou právní úpravu má žalobce za to, že tajemník žalovaného nemohl jednat při vyřízení písemné žádosti o poskytnutí informace ani při rozhodování o stížnosti žalobce na postup při vyřizování žádosti o informace. Žalobce má tedy za to, že žalovaný se s jeho žádostí ani s následnou stížností nevypořádal v souladu se zákonem a že žaloba je zcela důvodná.

Krajský soud rozhodl, že je žalovaný povinen rozhodnout o žádosti žalobce.

Z odůvodnění:

[14] Žalobce se podanou žalobou po žalovaném domáhal vydání rozhodnutí o žádosti žalobce o poskytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Soud nemá pochybnost o tom, že se jedná o rozhodnutí ve věci samé ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., jehož vydání se lze domáhat nečinnostní žalobou. Současně je také splněna podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků obrany, které procesní předpis stanoví k ochraně proti nečinnosti, neboť žalobce podal nadřízenému orgánu – předsedovi předsednictva žalovaného stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace dle § 16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalovaný, resp. předseda předsednictva žalovaného, na tuto stížnost reagoval přípisem, v němž uvedl, že žalovaný není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím.

[15] Soud předně konstatuje, že předmětem soudního přezkumu v projednávané věci není, zda má být žalobci poskytnuta požadovaná informace, nýbrž otázka, zda žalovaný je povinným subjektem ve smyslu § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, a v kladném případě, zda svým postupem způsobil nečinnost, či nikoliv.

[16] Podle § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím jsou povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce.

[17] Výkladem definice povinného subjektu se opakovaně zabývala judikatura správních soudů i Ústavního soudu. Původně byla povinným subjektem dle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím vedle státních orgánů a územně samosprávních celků toliko veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky, požadavek hospodaření s veřejnými prostředky byl z uvedeného zákona vypuštěn novelou provedenou zákonem č. 61/2006 Sb. účinnou od 23. 3. 2006. Některé z níže uvedených rozhodnutí se zabývají výkladem pojmu veřejná instituce na podkladě původní zákonné úpravy. To však nic nemění na dnešní použitelnosti v nich vyslovených závěrů, protože algoritmus přezkumu byl takový, že soudy nejprve hodnotily, zda posuzovaný subjekt představuje „veřejnou instituci“, a teprve poté se zabývaly otázkou, jestli jde o subjekt „hospodařící s veřejnými prostředky“.

[18] Klíčovými rozhodnutími, v nichž Ústavní soud podal výklad zmiňovaných ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím, jsou nálezy ze dne 27. 2. 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02, č. 30/2003 Sb. ÚS, a ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, č. 10/2007 Sb. ÚS. V nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06 Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že je třeba „reflektovat skutečnost, že se v činnosti mnoha institucí prolínají aspekty soukromoprávní s veřejnoprávními a rozhodující pro kvalifikaci instituce jako veřejné či soukromé potom je, které aspekty převažují. Zařazení zkoumané instituce pod instituci veřejnou či instituci soukromou tak musí vyplývat z “převahy" znaků, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou typické.“ Za relevantní hlediska pro určení, zda se jedná o instituci veřejnou či soukromou, Ústavní soud označil:

a) způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu);

b) hledisko osoby zřizovatele (tedy zda je zřizovatelem instituce stát či nikoli);

c) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (tj. zda dochází ke kreaci orgánů státem či nikoli);

d) existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce;

e) veřejný nebo soukromý účel instituce.

[19] Pokud žalovaný argumentoval tím, že zákon o svobodném přístupu k informacím obsahuje taxativní výčet subjektů povinných poskytovat informace dle tohoto zákona, mezi nimiž žalovaný není, s tímto názorem se soud neztotožnil. Zákon o svobodném přístupu k informacím neobsahuje přesný výčet povinných subjektů, ale vychází z obecného pojmu „veřejná instituce“, který není možné zcela exaktně definovat. U každého jednotlivého subjektu je vždy třeba posoudit, zda se o povinný subjekt jedná či nikoliv. Úvaha žalovaného, že zákon o svobodném přístupu k informacím by se na něj vztahoval pouze v případě, že by mezi povinnými subjekty byly výslovně vyjmenovány dobrovolné svazky obcí, tak není správná.

[20] Soud se tak zabýval otázkou, zda lze žalovaného z výše uvedených hledisek považovat za veřejnou instituci dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Při posuzování jednotlivých kritérií vycházel z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, že pojem „stát“ je třeba interpretovat extenzivněji. Ústavní soud v testu veřejné instituce uvedeném ve shora citovaném nálezu operuje s termínem „stát“, přičemž zdejší soud dovodil, že pod tento pojem je ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím zapotřebí podřadit i územní samosprávné celky a jejich orgány (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2008, čj. 8 As 57/2006-67, č. 1688/2008 Sb. NSS). Pojem „stát“ je tedy třeba vykládat v širším slova smyslu.

[21] Co se týče způsobu vzniku, resp. osoby zřizovatele, lze konstatovat, že žalovaný je dobrovolným svazkem obcí sdružujícím 24 měst, městysů a obcí. Jedná se o specifickou právnickou osobu založenou zakladatelskou smlouvou uzavřenou mezi městy a obcemi okresu Jihlava podle § 20a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích. V rozsudcích ze dne 14. 2. 2018, čj. 10 As 258/2017-176, č. 3725/2018 Sb. NSS, a ze dne 22. 3. 2018, čj. 4 As 269/2017-97, Nejvyšší správní soud ve věci týkající se přímo žalovaného (Svaz vodovodů a kanalizací Jihlavsko) konstatoval, že smlouva o založení dobrovolného svazku obcí uzavřená dle § 20a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), jejímž předmětem činnosti bylo zabezpečení zásobování pitnou vodou a čištění odpadních vod, je smlouvou veřejnoprávní. Z hlediska způsobu vzniku žalovaného tedy soud nemá pochyb o jeho veřejnoprávní povaze.

[22] Ani z hlediska vytváření orgánů instituce státem a státního dohledu soud nemá pochybnosti o veřejnoprávní povaze žalovaného. Z obsahu stanov vyplývá, že v klíčových pozicích žalovaného zasedají zástupci jednotlivých členských obcí (např. valná hromada je dle čl. 5 stanov složená z delegovaných zástupců všech členských obcí, každý delegovaný zástupce je jmenován radou obce a její rozhodnutí je písemně oznámeno svazku, každý z delegovaných zástupců obcí je oprávněn hlasovat a být volen do orgánů svazku, předsednictvo svazku jako statutární orgán má dle čl. 6 jedenáct členů, z toho deset je voleno z členů svazku, jedenáctým členem je tajemník svazku s hlasem poradním). Podle čl. 10 stanov má každá členská obec právo kontroly hospodaření svazku, právo nahlížení do dokladů svazu a kontroly tam obsažených údajů. Existuje tedy zřetelný vliv státu, resp. územních samospráv na chod žalovaného.

[23] Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 28. 6. 2017, čj. 31 A 111/2015-141, dospěl k závěru, že VODÁRENSKÁ AKCIOVÁ SPOLEČNOST, a. s., je povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Soud vycházel z toho, že jediným akcionářem VODÁRENSKÉ AKCIOVÉ SPOLEČNOSTI je obchodní korporace Svaz VKMO s. r. o., která je vlastněna jako společníky svazky měst a obcí a městem Velké Opatovice, z čehož dovodil, že i VODÁRENSKÁ AKCIOVÁ SPOLEČNOST je ovládána státem v širším slova smyslu. Pokud soud v této věci dospěl k závěru, že na obchodní korporaci Svaz VKMO mají obce, resp. jejich svazky přímý vlastnický vliv a jeho prostřednictvím mají vliv na VODÁRENSKOU AKCIOVOU SPOLEČNOST, kterou takto ovládají, tím spíš nemůže být pochyb o tom, že i jednotlivé svazky obcí jsou právnickými osobami ovládanými obcemi, resp. státem v širším slova smyslu.

[24] Konečně se soud zabýval kritériem účelu žalovaného. Ze stanov vyplývá, že předmětem činnosti Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko je zejména zabezpečení zásobování obcí pitnou vodou, odvádění a čištění odpadních vod obcí, stanovování výše vodného a stočného na příslušné období jménem obcí a další zde vyjmenované činnosti. Zásobování vodou či odvádění a čištění odpadních vod jsou vyjmenovány v zákonem vymezeném demonstrativním výčtu činností, které mohou být předmětem činnosti dobrovolného svazku obcí [§ 50 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. Je tedy jednoznačné, že žalovaný je právnickou osobou zřízenou k uspokojování veřejných potřeb, resp. za veřejným účelem.

[25] Všechna posuzovaná kritéria nasvědčují tomu, že žalovaný je veřejnou institucí v pojetí zákona o svobodném přístupu k informacím veřejnou, proto soud dospěl k závěru, že žalovaný je povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 tohoto zákona.

[26] Za této situace bylo povinností žalovaného naložit se žádostí žalobce o poskytnutí informace ze dne 4. 6. 2018 postupem dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Pro případ, že povinný subjekt požadovanou informaci žadateli nehodlá poskytnout, je namístě aplikace § 15 tohoto zákona. Dle § 15 odst. 1 pokud povinný subjekt žádosti, byť i jen zčásti, nevyhoví, vydá ve lhůtě pro vyřízení žádosti rozhodnutí o odmítnutí žádosti, popřípadě o odmítnutí části žádosti, s výjimkou případů, kdy se žádost odloží. Lhůta pro vyřízení žádosti činí 15 dnů ode dne přijetí žádosti nebo ode dne jejího doplnění [viz § 14 odst. 5 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím].

[27] V posuzované věci žalovaný na žádost žalobce ze dne 4. 6. 2018 zareagoval přípisem tajemníka žalovaného ze dne 29. 6. 2018, čj. 645/2018, označeným jako „Reakce na dopis ze dne 4. 6. 2018, čj. JVAK/2018/468, 644/2018/JVAK“. Žalovaný v něm žalobci sdělil, že žalovaný není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, a proto se na něj povinnost poskytovat informace dle tohoto zákona nevztahuje.

[28] Krajský soud musel posoudit, zda tento přípis lze považovat za rozhodnutí o odmítnutí žádosti dle § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím, či nikoliv. Dospěl přitom k závěru, že přípis žalovaného ze dne 29. 6. 2018 za rozhodnutí o odmítnutí žádosti dle § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím považovat nelze. Rozhodující není, že jej tak žalovaný formálně neoznačil, ale podstatný je jeho obsah. V přípise žalovaný sdělil, že se necítí být povinným subjektem. Rozhodnutí však (i podle výslovné dikce § 15) vydává povinný subjekt, tedy ten, kdo své postavení povinného subjektu dle § 2 odst. 1 nezpochybňuje, ale shledal důvody pro neposkytnutí informace. V dané věci ale žalovaný v takovém postavení nebyl, neboť ten se za povinný subjekt vůbec nepovažoval. Vyřízení žádosti o informace je tedy třeba považovat pouze za neformální přípis. Takto jej ostatně chápal i žalobce, který v návaznosti na tento přípis zaslal žalovanému stížnost na postup při vyřizování informace ve smyslu § 16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím.

[29] Poslední otázkou, kterou se musel krajský soud zabývat, bylo, zda žalovaný svým postupem způsobil nečinnost při vydání rozhodnutí ve věci samé.

[30] Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu i z doktríny vyplývá, že pokud žadatel bezvýsledně podal stížnost na nečinnost povinného subjektu, může se žadatel domáhat ochrany podáním žaloby proti nečinnosti povinného subjektu. Stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace je totiž nutno vnímat jako procesní nástroj ochrany žadatele o informace v případě nečinnosti povinného subjektu, tedy v případě, kdy povinný subjekt v zákonné lhůtě neposkytne požadované informace ani nevydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2010, čj. 4 Ans 16/2009-83, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2012, čj. 2 Ans 13/2012-14; případně závěry obsažené v publikaci Furek, A., Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím a související předpisy: komentář. 2. vyd. Praha: Linde 2012. 781–787). Mezi žalobcem a žalovaným není sporné, že žalovaný na stížnost nereagoval vydáním rozhodnutí, ale pouze zasláním dalšího přípisu ze dne 25. 7. 2017, v němž setrval na své argumentaci, že není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalobce tedy bezvýsledně vyčerpal procesní nástroj ochrany proti nečinnosti povinného subjektu a tím osvědčil svou aktivní žalobní legitimaci k podání žaloby na ochranu proti nečinnosti. Žalovaný jako povinný subjekt je současně pasivně žalobně legitimován.

[31] Krajský soud uzavřel, že žalovaný zůstal ve vztahu k žádosti žalobce ze dne 4. 6. 2018 o poskytnutí informace dle zákona o svobodném přístupu k informacím nečinný. Chybně totiž vyhodnotil, že se na něj tento zákon nevztahuje, a to z důvodu, že není povinným subjektem pro poskytování informací podle tohoto zákona. Žalovaný žalobci neposkytl informace ani nevydal rozhodnutí o odmítnutí žádosti, ačkoliv zákonná lhůta pro vyřízení žádosti marně uplynula, tímto postupem tedy způsobil nečinnost.